بحث پیرامون انجمن های ایالتی و ولایتی یکی از موضوعات بسیار مهم تاریخ معاصر ایران است که به دلایل متعددی کمتر مورد توجه پژوهشگران قرار گرفته است. این انجمن‌ها، برخلاف تصور رایج، خدمت بسیار بزرگی به ایران در بحرانی‌ترین ادوار آن کردند. آن‌ها نمونه کاملی از مشارکت مردم در امور خودشان، شامل امور مدنی، سیاسی محلی و در نهایت امور حکومتی و دولتی بودند. آنچه در این متن می خواهید چگونگی تصویب قانون انجمن های ایالتی و ولایتی در دورره مشروطیت بود.
لازم به ذکر است در این‌جا، مقصود ما از «انجمن های ایالتی و ولایتی»، آن دسته از نهادهایی است که در دوران مشروطه و بر اساس اصول قانون اساسی مشروطه شکل گرفتند؛ نه آنچه در دهههای بعد دوم مطرح شد.. انجمن‌های دوران مشروطه برخاسته از متن قانون اساسی و آرمان‌های نهضت مشروطیت بودند و تجلی اراده‌ی مردمی برای اداره‌ی امور محلی در قالبی قانونی و دموکراتیک به شمار می‌رفتند.
مبانی نظری و حقوقی قانون انجمن های ایالتی و ولایتی
مبحث اصلی و اساسی در تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی همان موضوعی بود که منجر به انقلاب مشروطه شد. این مبحث بر پایه آزادی خواهی و حقوق فردی قرار داشت. انقلاب مشروطیت بر این اساس بود که افراد آزادی دارند و حقوق سیاسی، مدنی، شخصی و مذهبی دارند. این فرد حق و تکلیف دارد که در اموری که به خودش و جامعه‌اش مربوط است، چه از منظر محلی و چه از منظر ملی، مشارکت داشته باشد. به رسمیت شناختن حقوق مدنی، سیاسی و آزادی بیان افراد، پشتوانه و جان‌مایه‌ای برای تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی شد. در واقع، این انجمن‌ها محصول و فرزند انقلاب مشروطیت و ادامه‌دهنده آن در سطوح میانی جامعه بودند.
چگونگی شکل‌گیری و وضعیت حقوقی
ماه‌ها پیش از تصویب قانون انجمن های ایالتی و ولایتی، این انجمن ها تأسیس شده و فعالیتشان را آغاز کرده بودند. در واقع، قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، قانونی “امضایی” بوده، نه “تأسیسی”؛ یعنی بر فعالیتی که قبلاً شروع شده بود، صحه گذاشت. این فعالیت‌ها پس از برگزاری انتخابات اولین دوره مجلس شورای ملی آغاز شد. ابتدا، این انجمن‌ها برای نظارت بر فرایند برگزاری انتخابات اولین دوره مجلس در نقاط مختلف کشور تشکیل شدند.
پس از برگزاری انتخابات و انتخاب نمایندگان، این انجمن‌ها باقی ماندند. اعضای آن‌ها تصمیم گرفتند که امور ایالت و ولایت خود را، به استثنای امور مربوط به سیاست خارجی، مسائل نظامی و تصویب قانون (که وظیفه مجلس بود)، در اختیار خود بگیرند. این فعالیت‌ها بدون وجود قانون رسمی و بدون دریافت حقوق یا سربار بودن برای کشور انجام می‌شد و عملکرد منظم و بسیار مثبتی داشت.
تنها قانون جامع انجمن های ایالتی و ولایتی، شامل ۱۲۲ ماده، در ربیع‌الثانی ۱۳۲۵ قمری (حدود خرداد ۱۲۸۶ شمسی) در مجلس شورای ملی به تصویب رسید. حدود ۸۵ تا ۸۶ ماده این قانون مربوط به چگونگی برگزاری انتخابات این انجمن‌ها بود، در حالی که انتخابات آن‌ها پیش از تصویب قانون نیز برگزار شده بود. باقی مواد این قانون ناظر بر نوع کارکرد، حیطه قدرت و اختیار انجمن‌ها بود.
ساختار ایالت ها و ولایات در دوره قاجار
در تقسیم‌بندی اداری ایران از اواسط دوره قاجار، کشور به چهار ایالت اصلی و تعدادی ولایت مستقل تقسیم می‌شد. چهار ایالت اصلی شامل:
- خراسان و سیستان: تقریباً دو سوم مشرق و شمال شرقی ایران را شامل می‌شد و به دلیل وسعت زیادش، خود از ولایات داخلی مانند سبزوار، تربت و نیشابور تشکیل شده بود که استقلال داخلی داشتند اما از طریق انجمن ایالتی با مرکز در تماس بودند.
- کرمان و بلوچستان: تقریباً جنوب شرقی ایران را شامل می‌شد.
- فارس: در آن زمان بخش عمده‌ای از منطقه خلیج فارس را شامل می‌شد (به غیر از جنوب غربی).
- آذربایجان: شامل آذربایجان بزرگ شرقی و غربی و بخش‌هایی از همدان و زنجان می‌شد.
ولایات مستقل، برخلاف ولایات وابسته به ایالت‌ها، مستقیماً با مرکز در تماس بودند، اگرچه قلمرو کوچکتری نسبت به ایالت‌ها و اهمیت کمتری نسبت به چهار ایالت اصلی داشتند. نمونه‌هایی از ولایات مستقل شامل مازندران، گیلان، اصفهان و عربستان (خوزستان کنونی) بودند. بعدها در تقسیمات اداری بعدی، این ساختار تغییر کرده و ولایات و ایالت‌ها در قالب واحدی به نام استان و فرمانداری کل و سپس استان ادغام شدند.
در مراکز چهار ایالت اصلی (مشهد، کرمان، شیراز، تبریز)، انجمن های ایالتی تشکیل شدند. در ولایات مستقل (مانند رشت، اصفهان)، انجمن های ولایتی مستقل شکل گرفتند. در شهرهای دیگر (مانند نیشابور، سبزوار، مراغه) نیز انجمن‌های ولایتی وابسته به انجمن ایالتی آن منطقه فعالیت می‌کردند.
وظایف و اختیارات انجمن ها در قانون انجمن های ایالتی و ولایتی
بر اساس قانون ۱۲۲ ماده‌ای و عملکرد واقعی آن‌ها، وظایف اصلی انجمن‌ها عبارت بودند از:
- نظارت بر اجرای قوانین مقرره: این انجمن‌ها وظیفه داشتند اطمینان حاصل کنند قوانینی که توسط مجلس در تهران تصویب می‌شد، همان‌گونه و بدون تغییر و کم‌وکاستی در ایالت یا ولایت مربوطه اجرا شود، برخلاف رویه پیشین که قوانین در مسیر اجرا توسط حکام محلی دستخوش تغییرات زیادی می‌شدند. این نظارت شامل بررسی عملکرد مجریان قانون از والی و حاکم تا پایین‌ترین رده بود.
- رسیدگی و تصمیم‌گیری در امور خاصه محلی: این انجمن‌ها در مورد آنچه که مخصوص به حیطه جغرافیایی ایالت یا ولایت می‌شد، تصمیم‌گیری و قرارداد امضا می‌کردند و خودشان آن را به اجرا می‌گذاشتند. این امور شامل مسائلی مانند پل‌سازی، جاده‌سازی و تأسیس کارخانه می‌شد.
- تأمین مالی امور محلی: انجمن‌ها برای اجرای پروژه‌های محلی، بودجه‌ریزی کرده و این بودجه را با سرشکن کردن آن بر اهالی منطقه تأمین می‌کردند و به اجرا می‌گذاشتند. آن‌ها همچنین می‌توانستند برای این منظور از مردم استقراض کنند. کمک‌هایی نیز می‌توانستند از دولت مرکزی دریافت کنند، اما باید آن‌ها را بازپرداخت می‌کردند.
- ارائه نظر و مشورت در امور کلی ایالت در چارچوب ملی: انجمن‌ها در مورد مسائل کلی مانند امنیت و آبادانی ایالت یا ولایت خود در چارچوب ملی، صلاح‌اندیشی کرده و نظرات خود را به مرکز منتقل می‌کردند. دولت مرکزی طبق قانون انجمن های ایالتی و ولایتی موظف بود این نظرات را در نظر بگیرد. این طرح‌ها نباید به طرح‌های ملی لطمه وارد می‌کردند، و طرح‌های ملی نیز نباید حقوق محلی افراد را محدود می‌ساختند.
- نظارت شدید بر والی، حاکم و عمال حکومتی: یکی از مهم‌ترین وظایف قانونی انجمن‌ها (ماده ۸۹ قانون) نظارت بر عملکرد حکام و کارگزاران دولتی بود. این نظارت به جلوگیری از فساد و اجرای نادرست قوانین کمک می‌کرد.
- نظارت بر نحوه اخذ مالیات: انجمن‌ها وظیفه داشتند بر چگونگی دریافت مالیات از مردم نظارت کنند (ماده ۹۱ قانون). این امر برای مقابله با انواع مالیات‌های کمرشکن و غیرعادلانه و فساد در جمع‌آوری مالیات که در آن زمان رایج بود، اهمیت داشت.
آنچه انجمن‌ها در آن دخالت نمی‌کردند، امور نظامی، سیاست خارجی و تصویب قوانین کلی کشور بود.
ترکیب و عملکرد انجمن ها
بافت تشکیل‌دهنده این انجمن‌ها بسیار متنوع بود و از میان خود مردم بودند. اعضا شامل روحانیون، مجتهدین، فعالان سیاسی، مالکان، کشاورزان، تحصیل کردگان، روشنفکران، مصلحین، طلاب و روزنامه‌نگاران بودند که در کنار یکدیگر تصمیم‌گیری می‌کردند. مدارک زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد این انجمن‌ها عملکرد بسیار مثبتی داشتند و سعی می‌کردند از دخالت در سه حوزه نظامی، خارجی و قانون‌گذاری کلی پرهیز کنند. آن‌ها نظرات و گزارشات خود را از طریق مطبوعات یا اعلان‌ها در اختیار عموم قرار می‌دادند. برخی انجمن‌ها حتی روزنامه مخصوص به خود داشتند.
نقش انجمن ها در بحران‌ها و حفظ ایران
انجمن‌ها، به‌ویژه در سال‌های بحرانی ۱۳۲۴ قمری تا اوایل ۱۳۳۰ قمری (حدود ۱۹۰۶ به بعد)، که کشور درگیر درگیری‌های داخلی بین محمد علی شاه قاجار و حکومت با مجلس بود، نقش بسیار بزرگی در مسائل کشور داشتند. این درگیری در شهرستان‌ها به درگیری بین حکام و والیان از یک سو و انجمن‌های ایالتی و ولایتی از سوی دیگر تبدیل شده بود. در این شرایط، انجمن‌ها کار خود را ادامه می‌دادند و همواره سعی در حفظ اتحاد مردم و مصالح کشور داشتند.
در دوران جنگ داخلی بین مشروطه خواهان و طرفداران استبداد (پس از به توپ بستن مجلس)، انجمن‌ها، به‌خصوص انجمن ایالتی تبریز، نقش بسیار مهمی در حفظ ایران ایفا کردند. آن‌ها به عنوان حافظان امنیت و تمامیت ایران عمل کردند. هیچگاه در فعالیت این انجمن‌ها سندی مبنی بر زیر سوال بردن اقتدار یا تمامیت ایران دیده نمی‌شود، بلکه بسیاری از آن‌ها برای حفظ امنیت و ایران تلاش‌های زیادی کردند. اهمیت آن‌ها به حدی رسید که در سال ۱۳۲۶ قمری، پیش از رفتن محمد علی شاه، هنگامی که قانون انتخاباتی جدیدی پیشنهاد شد، برای انجمن ایالتی تبریز فرستاده شد و دیگر انجمن‌ها اختیار خود را به انجمن تبریز دادند تا نظر آن‌ها ملاک عمل قرار گیرد؛ در واقع، دومین قانون انتخاباتی مجلس شورای ملی، مصوبه انجمن ایالتی تبریز است.
عملکرد این انجمن‌ها نشانه‌ای از بلوغ فکری نسل انقلابیون مشروطه‌خواه بود که بدون نیاز به قانون انجمن های ایالتی و ولایتی یا بودجه دولتی، وظایف خود را انجام می‌دادند و تلاش می‌کردند کشور را به آرامش سوق دهند. آن‌ها تجلی اندیشه مشروطیت در لایه‌های میانی جامعه بودند و در شرایط هرج‌ومرج داخلی، کشور را سرپا نگه داشتند.
اسناد مرتبط با انجمن‌ها و قانون انجمن های ایالتی و ولایتی
در وبسایت “سند ایران”، مجموعه‌ای از اسناد منحصر‌به‌فرد و گاه کمتر دیده‌شده درباره فعالیت‌های انجمن های ایالتی و ولایتی منتشر شده است. این اسناد زوایای گوناگون عملکرد این نهادها را روشن می‌سازد. نمونه‌هایی از انجمن‌هایی که اسناد مربوط به آن‌ها در این سایت موجود است عبارتند از انجمن تبریز، خراسان، فارس، استرآباد، ارومیه، کرمان و اردبیل.
نمونه‌هایی از اسناد تاریخی انجمن‌های ایالتی و ولایتی
- گزارش‌های تشکیل و اقدامات اولیه انجمن‌ها، مانند انجمن ولایتی ارومیه
- گزارش‌های درگیری‌های مردم و تشکیل انجمن‌ها، مانند انجمن ایالتی کرمان
- اعلان‌ها و گزارش‌های شروع به کار مجدد انجمن‌ها، مانند انجمن ایالتی فارس و بوشهر
- تلگراف‌ها درباره تأمین امنیت، مانند مکاتبات انجمن خراسان و بجنورد
- فعالیت‌های عمرانی، مانند ساخت یخچال عمومی توسط انجمن ولایتی استرآباد
- بیانیه‌های انجمن‌ها در مقابله با محمدعلی شاه و استبداد
- گزارش‌های کمک به تأسیس انجمن‌های بلدی و حفظ نظم در خراسان
- اعلان‌های مربوط به بازسازی کشور پس از استبداد صغیر
فرجام انجمن های ایالتی و ولایتی
این وضعیت درخشان فعالیت انجمن‌ها تا سال ۱۲۹۰ شمسی ادامه پیدا کرد. پس از انحلال دومین دوره مجلس شورای ملی ایران، انجمن‌های ایالتی و ولایتی نیز به طور کلی از بین رفته و برچیده شدند. هرچند در برخی مقاطع و دوره های بعد در اشکال دیگر و با اختیاراتی فوق العاده محدودتر دوباره مورد توجه قرار گرفتند و بازتابی از تلاش برای مدرن‌سازی سیستم اداری بودند. اینکه چرا انجمن‌ها پس از سال ۱۲۹۰ دوباره به شکل قبلی تشکیل نشدند و چه مسائلی در رابطه با آن‌ها به وجود آمد، خود بحث دیگری است.
منبع: پادکست «انجمن‌های ایالتی و ولایتی | حافظان ایران عصر مشروطیت» به روایت مسعود کوهستانی‌نژاد
اگر علاقه‌مند باشید، می‌توانید این پادکست را از طریق لینک زیر گوش دهید:
شنیدن پادکست