اصلاحات دولت گرایانه قوام السلطنه (بهمن 1324- آذر 1326)

در سیر تطور دولت شبه مدرن در ایران، دوره هایی وجود دارد که به علل مختلف، ارزش و اهمیتی مضاعف می یابد. در آن دوره ها، نقش آفرینی برخی از رجال استخوان دار سیاسی کشور در مسند نخست وزیری، تاثیر قابل توجهی بر روند شکل گیری تحولات ساختار دولت باقی گذارد. از جمله رجال مذکور، احمد قوام السطنه است که در مهمترین دوره نخست وزیری اش (بهمن 1324- آذر 1326) با شعار اصلاحات داخلی، زمینه ساز بوجود آمدن تحولات مهمی در ساختار دولت شبه مدرن در ایران گردید.

مقاله حاضر، نوشته مقدماتی در رابطه با شناخت کلی از آن گونه اصلاحات در دولت قوام السلطنه در طول سال های 1324- 1326 است. موضوع مورد توجه این مقاله، و همچنین تقریبا تمامی تحولات فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی ایران در آن مقطع،  همواره تحت شعاع مباحاث سیاسی و به ویژه فرقه دمکرات آذربایجان که شاه بیت بررسی های تاریخی چپ گرایانه و چپ زده، قرار داشته است. به نحوی که نه تنها در محتوای بررسی های تاریخی آن دوره، بلکه در مباحث مربوط به تطور دولت در ایران نیز اشاره ای به موضوع مذکور نمی شود. نمونه های متعدد و حجیمی را در این ارتباط می توان ارائه کرد. از جمله این گونه کلی گویی های در رابطه با شکل گیری و تطور دولت در ایرانِ معاصر که بالواقع چیزی جز ارائه قرائت دیگری از کتاب ها و اطلاعات کهنه در مورد تحوالات تاریخ معاصر ایران در چارچوب نظریه های علوم اجتماعی و علوم سیاسی رایج در دانشگاه های غربی نیست، را می توان در مقاله «تاثیر تحولات نهادهای اجتماعی بر امکان دولت قانونمند در ایران»، یافت.^[1]

و یا در مقاله دیگری از نبوی، که در مورد دولت توسعه گرا در ایران است، پس از کلی توضیحات در مورد نظریه و فرضیه از دیدگاه علمای جامعه شناس و علوم سیاسی، با استناد بر کتاب های کهنه تاریخی، بحث و تحلیل نویسنده در مورد  روند دولت توسعه گرا در ایران در فاصله سال های 1320- 1357 به جایی می انجامد که به اصلاحات دوره نخست وزیری قوام 1324- 1326 اشاره ای نشده و تنها به ذکر چنین جملاتی بسنده شده است: « در این زمان، دولت روی هم رفته ضعیف است و در مقابل، قدرت جامعه افزایش پیدا کرده است. البته مشکل بتوان این جامعه را طبق تعاریف موجود «مدنی» دانست. چون برخورد میان گروه های اجتماعی آمیخته به انواع درگیری ها و ویرانگری ها بود. کاتوزیان هم در توصیف این سال ها از جمعه ای «نسبتا باز ولی غیر دموکراتیک» نام می برد.»^[2] و جالب این است که چنین عباراتی در وصف بررسی  موضوع دولت توسعه گرا ایران در دهه 1320 نوشته شده است.

مقاله حاضر مروری مختصر بر محتوای اصلاحات قوام السلطنه درسال های 1324- 1326 است. پس ذکر مقدمه ای در معرفی کلی اوضاع سیاسی ایران در آن زمان، بحث را با بررسی نقطه نظرات قوام السلطنه در رابطه با «اصلاحات و چارچوب های آن» آغاز می کنیم. در همین رابطه حزب دمکرات ایران، به عنوان تجلی گاه اندیشه و بازوی اجرایی آن اصلاحات (در مقطع دوم) نیز مورد توجه قرار می گیرد. سپس نمونه هایی از دستاوردهای اصلاحات قوام السلطنه (نهادسازی، امور اقتصادی، آموزش و پرورش، کشاورزی، کارگری، شهرداری ها) معرفی شده و بحث خود را با جمع بندی ارائه شده در بخش انتهایی مقاله (فرجام کار) به پایان می بریم.

مقدمه:

 پایان جنگ جهانی دوم در سال 1945/1324 امیدهای زیادی را در ایران در جهت تغییر اوضاع سیاسی ایران و برقراری امنیت و ثبات در کشور، به وجود آورد. ولی به اندک زمانی، بحران شدید و عمیق به وجود آمده در ایران متعاقب گسترش فعالیت های فرقه دموکرات آذربایجان و تسری شعارها و خواسته های آن فرقه به دیگر نقاط ایران به ویژه مناطقی که نیروهای اشغالگر ارتش سرخ در آنجا، نظیر گیلان، کردستان و مازندران، حضور داشتند، و نیز عدم تخلیه ایران توسط نیروهای شوروی، دست به دست هم داده و ایامی تیره تر از آنچه در سال های قبل بود را برای ایران و ایرانیان به ارمغان آوردند.

در این هنگامه و در آخرین روزهای حیات دوره چهاردهم مجلس شورای ملی در بهمن 1324 قوام السلطنه مامور تشکیل کابینه ای شد^[3] که برای برون رفت ایران از بحران عمیق سیاسی و اجتماعی اقدامات گسترده ای را انجام داد. در روابط خارجی، تلاش نمود با همراهی با دولت شوروی و با یاری گرفتن و کمک دولت های آمریکا و بریتانیا، زمینه های لازم برای خروج نیروهای شوروی از شمال ایران را فراهم کرده و مقامات شوروی را برای انجام اصلاحات داخلی و برقراری نظم و امنیت در کشور، با خود هم رای سازد. این امر کمک بزرگی به دولت ایران جهت حل مشکل و معضل فرقه دموکرات آذربایجان نمود. به نحوی که با اقدامات همه جانبه دولت و حکومت ایران و با یاری و همکاری آشکار دول بریتانیا و آمریکا، مشکل آذربایجان بالاخره در آذرماه سال 1325 با ورود نیروهای ارتش به تبریز و متلاشی شدن فرقه دموکرات آذربایجان حل شده و به تبع آن دیگر تشکیلات و فرقه های مشابه همچون حزب دموکرات کردستان نیز به همان سرنوشت دچار شدند.

در زمینه داخلی، قوام السلطنه که ایام دولت خود را مواجه با دوره فترت مجلس شورای ملی و عدم حضور آن مجلس می دید، با شعار «انجام اصلاحات گسترده در کشور» انجام یک رشته از طرح ها و برنامه های سیاسی، اجتماعی، اداری و ساختاری را در دستور کار خود قرار داد.

کلیات:

با آغاز سال 1325 و پس از برطرف شدن نگرانی های دولت بابت خروج نیروهای شوروی از ایران، قوام السلطنه شروع اصلاحات در ایران را اعلام کرد. او در فرازی از نطقی عیدانه خود در آغاز سال جدید، گفت: « اینجانب مصمم هستم اصلاحات اساسی و ضروری را شروع نمایم و به منظور انجام اصلاحات، مقدمات لازم فراهم گردیده و از اول سال عملا شروع به اصلاحات اساسی خواهد شد.»^[4] اما اصلاحات منوط به امنیت شده و بلافاصله قوام السلطنه به این نکته اشاره کرده و ادامه می دهد: « بدیهی است حفظ امنیت و تامین آسایش مردم و جلوگیری از هر گونه تجاوز به حقوق افراد، در درجه اول مورد نظر اینجانب است و برای انجام این منظور، اصلاح و تقویت قوای انتظامی خصوصا شهربانی و ژاندارمری مورد توجه مخصوص اینجانب می باشد.»^[5]

قوام السلطنه هدف های اصلی برنامه اصلاحاتی اش را به این شرح اعلام کرد:

« 1- ایجاد اصول اقتصادی ملی مترقی و تشویق سرمایه های داخلی جهت ایجاد صنایع جدید به وسیله حمایت از مصنوعات و محصولات کشور

2- تقسیم بودجه کل کشور به نحوی که به تدریج فرهنگ و بهداشت عمومیت یافته و صنعت و کشاورزی تقویت گردد.

3- تجدید نظر در قوانینی که با اصول مترقی و دمکراتیک و منشور ملل متفق مغایرت دارد.

4- تعیین مجازات اعدام جهت مختلسین اموال عمومی و اعدام فوری سارقین مسلح و کسانی که امنیت و آسایش عمومی را مختل می نمایند.

5- تعقیب خیانتکاران کشور به وسیله تشکیل دادگاه های مخصوص ومحاکمه و مجازات سریع انها

6- تعیین روابط میان مالک و زارع به وسیله وضع مقررات مخصوص و اجرای فوری آن در کلیه نقاط کشور

7- تکمیل اصلاحات کشاورزی و سرعت انجام تقسیم خالصجات میان زارعین.

8- تجدید نظر کامل در اوضاع مالی کشور.

9- ایجاد کار جهت بیکاران به وسیله تهیه و اجرای طرحهای اصلاحی و بهبود وضع کارگران به وسیله اجرای کامل قانون کار.^[6]

قوام السلطنه مدعی بود که با نیت « تثبیت و تحکیم اقتدارات حکومت مرکز با ترویج اصول دمکراسی در سرتاسر کشور و تامین رفاه و آسایش مردم به وسیله انجام اصلاحات اساسی و ضروری در کلیه شئون اجتماعی»^[7] دوره جدید نخست وزیری و زمامداری خودش را در بهمن 1324 آغاز کرد. اما تصور و معنای او از دمکراسی، در چارچوب منافع ومقتضیات دولت قرار می گیرد. به نحوی که در فرازی از یکی از اعلامیه هایش که با جملاتی همچون جملات مذکور شروع شده بود، اعلام می کند: «انتظار دارم عموم آزادیخواهان و اصلاح طلبان قبل از هر چیز، نفوذ و اقتدار دولت را در نظر داشته و اینجانب هیچ گاه اجازه نخواهم داد به نام دموکراسی، هرج و مرج و آنارشی در کشور حکمفرما گردد و با نهایت قدرت، کسانی که با این قبیل اقدامات درصدد ایجاد هرج و مرج و اختلال امور باشند تعقیب و مجازات خواهند شد.»^[8]

از سویی دیگر، برای اثبات آزادیخواهی و تقید به مبانی دمکراسی که شاه بیت سخنرانی های نخست وزیر را تشکیل می داد، قوام السلطنه دست اندرکار تشکیل حزبی دولتی با عنوان حزب دمکرات ایران شد. در جستجوی علت تشکیل حزب دمکرات، حمید شوکت از یادداشت منتشر نشده ای از قوام السلطنه یاد کرده و آن را به این ترتیب نقل می کند: « می خواستم در پایان مبارزه ای که برای تمامیت ارضی ایران به عمل آوردم، یک اکثریت حزبی با یک برنامه مترقی به وجود آورم که آرزو داشتم بهترین و شایسته ترین افراد تدریجا برای حکومت دموکراسی ایران تربیت و تهیه شوند. در راه پیشرفت این منظور از هر فداکاری مضایقه نکرده با گرو گذاشتن حیثیت سیاسی و خانوادگی خودم، برای تاسیس موجبات مادی و معنوی حزب دمکرات ایران، هرگونه تهمت و ناملایمتی را متحمل شدم.»^[9]

به هر روی پس از فراهم شدن مقدمات لازم، قوام السلطنه در طی یک نطق رادیویی در ساعت 21 روز شنبه هشتم تیر ماه 1325 رسماً تشکیل حزب دموکرات را اعلام نمود. در آن بخش از نطق مذکور، قوام السلطنه گفت: « اینجانب یقین دارم که تشکیل حزب دمکرات ایران موجب خواهد شد که میان عموم آزادی خواهان و احزاب آزادی خواه اتحاد و یگانگی حقیقی ایجاد شود تا در سایه این اتحاد بتوانیم در آینده به وسیله  اجرای سریع اصلاحات و انجام اقدامات اساسی رفاه و آسایش ملت ایران را که افتخار به خدمتگذاری آن را داریم تامین نماییم.^[10] »

موسسین و مقامات حزب دمکرات ایران نیز علیرغم وضعیت بحرانی شدید ایران در سال های 1320 و 1325، انجام یک تحول اداری و ساختاری در ایران را شرط لازم بقا و تداوم حکومت و دولت ایران می دانستند. این رابطه در خلال سرمقاله نخستین شماره روزنامه دمکرات ایران ارگان آن حزب می خوانیم: « هدف مطلوب حزب، ایده آل مشترک عمومی ملت ایران است و این ایده آل مشترک، استحکام مبانی استقلال و آزادی ایران، داشتن روابط حسنه و مودت آمیز با دول متحاله به خصوص با همسایگان بزرگ و معظم ایران و قطع نفوذ خارجیان و عدم مداخله آنان در امور و شئون کشور و مبارزه با هرگونه عوامل و عناصر ارتجاعی و ضد آزادی و آزادی خواهی و مجاهدت در ارتقاء سطح حیات اجتماعی و فرهنگ عمومی و توجه کافی و کامل به بهبود احوال کشاورزان و کارگران، یعنی طبقه مولد ثروت و پیکار جدی و فداکارانه با تمام مفاسد اخلاقی و اجتماعی که حیات ملت ایران را مورد تهدید قرار داده است.»^[11] به همین دلیل تقریبا بخش اعظم مرامنامه حزب دمکرات به بیان اصول اصلاحات در ایران اختصاص یافته است. نظرات موجود در آن مرامنامه بالواقع منعکس کننده نظرات دولت قوام در سال 1325 است. به عنوان مثال در فرازی هایی از مرامنامه حزب دمکرات پیرامون معرفی چارچوب کلی و اصول اصلاحات قضائی و اقتصادی در کشور، آمده است:

[اصلاحات اقتصادی:]

« ماده 6- توسعه و بسط امور صنعتی و بازرگانی با توجه به ازدیاد صادرات.

حزب دموکرات ایران جهت انجام اصول فوق، اقدامات زیر را معمول خواهد داشت:

الف- حمایت [از] مصنوعات داخلی تا به وسیله آن صنایع، کارخانجات داخلی بتواند رشد نماید.

ب- تشویق صادرات و ایجاد حداکثر تسهیلات از طرف دولت جهت صادرکنندگان.

ج- تاسیس بحریه تجارتی.

حزب دموکرات ایران برای تثبیت صنایع کشور و تامین استقلال واقعی ایران حهت توسعه صنایع موجود و ایجاد صنایع جدید اقدامات زیر را معمول خواهد داشت:

الف- بسط و تکمیل کارخانجات دولتی و معادن.

ب- تجدید نظر در امور اداری صنایع موجود و تنظیم آن روی اصول بازرگانی با رعایت صرفه‎جویی کامل.

ج- تاسیس کارخانجات بزرگ هیدروالکتریک.

د- نظارت دولت در امور کلیه کارخانجات به منظور حفظ و تامین مصالح طبقه مصرف کننده.

[اصلاحات قضائی:]

ماده 7- تجدید نظر کامل در تشکیلات دادگستری کشور.

حزب دموکرات ایران برای اجرای اصل فوق، اقدامات زیر را معمول خواهد داشت:

الف- الغای کلیه مقرراتی که موجب تاخیر دادرسی گردیده و وضع و تدوین قوانین به منظور سرعت جریان دادرسی.

ب- وضع مجازات اعدام جهت مختلسین اموال دولتی و عناصر رشوه خوار.

ج- الغای محاکم و قوانین اختصاصی.

د- تاسیس محاکم سیار در نقاط مختلف کشور به منظور سرعت رسیدگی به تظلمات مردم.

ه- تثبیت اصل استقلال قضات و تامین کامل زندگی آنها به وسیله مزایای خاص.» ^[12]

نهاد سازی:

مهمترین و اساسی ترین اقدامات قوام اسلطنه برای دستیابی به اهداف اصلاحات داخلی، نهادسازی در دستگاه های دولتی بود. نهادهای مذکور عموما بدستور قوام السلطنه و با حضور چهره های شاخص و خوشنام کشور تشکیل شده و به سرعت مشغول فعالیت شدند. نمونه هایی از این گونه نهادها، عبارتند از:

 ** کمیسیون کشت تریاک:

 تشکیل کمیسیون کشت تریاک از جمله وعده های عیدانه قوام السلطنه در آغاز سال 1325 بود. بخش مهمی از  نطق عید نوروز 1325 قوام السلطنه، به اعلام شروع اصلاحات در ایران اختصاص داشت و تنها نمونه مورد اشاره قوام در آن نطق، موضوع میزان ابتلای مردم به تریاک و ضرورت حل این معضل بود. به همان منظور و در آن همان جا، قوام السلطنه اعلام کرد: « بنابر این دستور دادم کمیسیون مخصوصی جهت مطالعه در اطراف این موضوع تشکیل و گزارش خود را هر چه زودتر تهیه نماید تا اقدامات فوری جهت مع کشت تریاک و جلوگیری از کشیدن این سم مهلک بعمل آید.»^[13]  اندکی پس از نطق عیدانه مذکور، کمیسیون تریاک تشکیل و کار خود را شروع کرد^[14]

** وزارت کار و تبلیغات:

 نمونه دیگری از نهادهایی که به دستور قوام السلطنه شکل گرفت، وزارت کار و تبلیغات بود. تشکیل آن وزارت خانه به دستور مستقیم قوام جامه عمل پوشاند و با قرار گرفتن مظفر فیروز در راس آن^[15]، بلافاصله اقدامات سریع و فوری برای تشکیل ادارات کل آن وزارت خانه^[16] شروع شد. گزارش مظفر فیروز بیانگر نوع نگاه رایج در آن کابینه برای به اجرا درآوردن اهداف اصلاحات قوام السلطنه در زمینه کار و کارگری و نحوه انجام  گام های اولیه انجام شده برای پی ریزی وزارت کار  است. مظفر فیروز در ان گزارش ضمن تذکر اینکه: « تشکیل وزارت کار وتبلیغات فرصتی می دهد که یک وزارت خانه به تمام معنی جدید و جوان ایجاد گردد که وزارت خانه نباشد که یک عده ای پشت میز نشین بیکار داشته باشد» از « استفاده اش از نیروی جوانان مترقی کشور و اجرای مربوط به پروژه های تشکیلات وزارت کار» یاد می نماید.^[17]

تشکیل شورای علی کار، تشکیل نهادهای پائین دستی از جمله هیات های حل اختلاف، نیز از جمله نهادهای دیگری هستند که در حوزه امور کارگری در دوره قوام السلطنه ایجاد شد.^[18]

 ** شورای عالی اقتصادی:

ارزش و اهمیت مسائل اقتصادی برای قوام السلطنه به اندازه ای بود که در نخستین گام برای اجرای برنامه اصلاحات اساسی اش، دستور تشکیل شورای عالی اقتصادی، «مرکب از اشخاص مطلع در امور اقتصادی به ریاست نخست وزیر» را صادر کرده تا آن شورا «امور اقتصادی کشور را مورد مطالعه قرار داده و تصمیمات مقتضیه برای اصلاح وضع اقتصادی کشور اتخاذ نمایند.»^[19] اساسنامه شورای مذکور، پیش از آن و در سال اواخر سال 1323 توسط هیات وزیران، به تصویب رسیده بود، اما تا شروع سال 1325، به دلیل گرفتاری ها و بحران های سیاسی داخلی، امکان تشکیل آن فراهم نگردیده بود. بر این اساس، از جمله اهداف شورا عالی اقتصاد می توان به:

— بررسی در مسائل پولی و ارزی کشور

— ایجاد توازن در امور اقتصادی و مالی کشور

— ایجاد حسن رابطه میان کارگر و کارفرما و مالک و کشاورز و حفظ حقوق طرفین به منظور ترقی کشاورزی و صنایع

— وفق دادن اقدامات اقتصادی وزارت خانه ها و بانکها و سایر موسسات دولتی

— اجراء اصول بیمه اجتماعی در کشور

 اشاره کرد.^[20]

اما در نخستین جلسه که به ریاست قوام السلطنه و افرادی همچون: مظفر فیروز، عبدالحسین نیکپور، ابوالحسن ابتهاج، سلمان اسدی و احمد آرامش تشکیل شد، نخست وزیر دو اصل:

1- بالا بردن سطح زندگانی چه از لحاظ فراهم آوردن وسایل ازدیاد تولید و چه ازدیاد مصرف و

2- تعدیل در توزیع ثروت تولیدی

را به عنوان اهداف کوتاه مدت شورا عالی اقتصادی اعلام کرد.^[21]

** شورای نظارت بر امور فرهنگی و هنری:

ازجمله نهادهای ایجاد شده در عرصه فرهنگی در زمان قوام السلطنه، شورای امور فرهنگی و هنری بود که به منظور نظارت در اجراء و انجام امور مطبوعات وصنایع مستظرفه و آثار باستانی و مردم شناسی و نقاشی و موسیقی و حجاری و قالی بافی و غیره با حضور افرادی همچون دکتر شایگان، علی پاشا صالح، عباس اقبال آشتیانی، سحابی، مهندس محسن فروغی، و ابوالحسن صدیقی^[22] تشکیل شد.

روند اصلاحات در امور اقتصادی:

ارزش و اهمیت مسائل اقتثادی، پولی و مالی برای دولت قوان السلطنه به گونه ای بود خواسته های او در این زمنه بسرعت تبدیل به مصوبه هیات وزیران شده و بلافاصله نیز به مورد اجرا در می آمد. به عنوان نمونه ای از سرعت انجام این گونه به اصطلاح اصلاحات اقتصادی، میتوان به تصحیح و اجرای قانون مالیات بر درآمد طی پنج ماه فروردین تا مرداد 1325 اشاره کرد. در فاصله پنج ماه (یک بار در فروردین و بار دیگر در مرداد ماه) مفاد قانون مالیات بر درآمد مصوب کمیسیون قوانین دارائی مجلس شورای ملی که در صحن دوره چهاردهم مجلس شورای ملی به تصویب نرسیده و لذا قابلیت اجرا نداشت، نخست به مورد اجرا گذاشته شده و سپس تصحیح و برخی از مواد آن تغییر یافت.^[23]

در همین راستا در نخستین گام های انجام اصلاحات اقتصادی، موضوع تبدیل بنگاه صنعتی به بانک صنعتی، جامعه عمل پوشید. بر اساس اظهارات اولیه مقامات مسئول، پس از انتخاب هیات مدیره بانک، با کمک گرفتن از مستشاران خارجی (همچون فریدلیت) جهت تشکیل ان بانک از آخرین سیستم های بانکداری صنعتی استفاده شد.^[24] بانک مذکور بعدا عنوان بانک صنعتی و معدنی یافته و علی امینی ریاست هیات مدیره ان را به عهده گرفت.^[25]

و بالاخره تشکیل کمیسیون مقدماتی تهیه نخستین برنامه هفت ساله عمرانی کشور نیز، از جمله ابدائات قوام السلطنه در راستا تحقق اهداف بلند مدت اصلاحات اقتصادیش در ایران به شمار می آید. کمیسیون مزبور که در واقع سنگ بنای سازمان برنامه و بودجه را در سال های بعد تشکیل می دهد در اوایل سال 1325 تاسیس و در خلال جلسات اولیه آن که با حضور نمایندگان وزارت کشور، دارائی و کشاورزی تشکیل شد، «گزارشات ارسالی برخی استاندارها از وضعیت استان هایشان مورد بررسی قرار گرفته و مقرر شد تا رسیدن تمام گزارش های استان ها، موارد اصلاحاتی که باید در شهرستان ها به عمل آید، پیشنهاد و ضمن گزارش، برای اجرا به نخست وزیری تقدیم شود.»^[26] 

روند اصلاحات در آموزش و پرورش:

آموزش و پرورش نیز در جریان اصلاحات داخلی قوام السلطنه، مورد توجه قرار گرفته و در  اجرای سیاست های دولت در این زمینه تحولات جدی بوجود آمد. مهمترین آنها، شروع اجرای تعلیمات اجباری در سطح کشور بود.^[27] به همین منظور در موارد متعددی هیات وزیران بنا به پیشنهاد وزارت کشور و وزارت فرهنگ، موافقت خود را برای برداشت صدی ده از درامد موقوفات در شهرستان های مختلف توسط شهرداری محل و اختصاص آن به ساخت مدارسی که در آنها قانون آموزش و پرورش مجانی به مورد اجرا در می آید، را صادر کرد.^[28]

روند اصلاحات در کشاورزی:

— از جمله مصوبات مهم دولت قوام السلطنه در رابطه با بخش کشاورزی و کشاورزان، تصویبنامه هشت ماده ای مالیات املاک مزروعی جنگلها و معادن بود که در اواسط خرداد 1325 به تصویب هیات وزیران رسید. مصوبه مزبور ناظر بر تشخیص درآمد مشمول مالیات صاحبان املاک مزروعی و جنگل‎ها و معادن و نحوه وصول مالیات مذکور است.^[29]

اما مهمترین گام قوام السلطنه برای اجرای اصلاحات در زمینه کشاورزی در ایران، شروع تقسیم خالصجات بین کشاورزان است. این امراز طریق دو تصویب نامه مهم و مفصل هیات دولت ( به ترتیب در خرداد و تیر 1325) میسر گشت. بنا به مفاد آن مصوبات، دولت «در ضمن اصلاحات اساسی کشاورزی از قبیل بهبودی وضعیت زارعین از حیث تقسیم سهم مالک و رعیت و محدودیت میزان مالکیت، عجالتا شروع به تقسیم مجانی اراضی خالصجات دولتی نموده»^[30]

به محض صدور تصویب نامه هیات دولت در اوایل خرداد ماه در ارتباط با تقسیم رایگان اراضی خالصه میان کشاورزان، عده ای از وجود عبارتی در آن تصویب نامه که در رابطه با «تحدید مالکیت» بود، استفاده کرده و علیه قوام السلطنه و اعضای کابینه اش، تبلیغات کردند. در پاسخ به آنها، قوام السلطنه اعلامیه ای بسیار مهمی در رابطه با موضوع اراضی کشاورزی و تقسیم انها صادر کرد که بسیاری از مضامین آن، عینا و یا نقل به محتوای و مضمون، در جریان انقلاب سفید شاه در سال‎های 1339- 1342 به کرات مورد استفاده قرار گرفت. در آن اعلامیه، در ابتدا قوام السلطنه متذکر می شود:

« به نظر اینجانب، کسی را می توان سزاوار مالکیت شناخت که ملک خود را آباد کند و با ابراز فعالیت و تصرفات حقیقی مالکانه، موجبات آبادی و عمران کشور را نیز فراهم نماید. مالکی که در ملک خود تصرفات مالکانه نداشته باشد و ملک خود را خراب و ویران و زارع را عریان و بی خانمان گذارد، ودیعه خداوند را که جایگاه آسایش نفوس است، عاطل و باطل نگاهدارد، دور از انصاف است او را به حال خود گذاشت و استعداد حقیقی آب و خاک را مهمل و متروک داشت. اوضاع و احوال امروزه دنیا اجازه نمی دهد کسی به عنوان مالک، صدها هزار متر مربع اراضی لم یزرع و یا صدها هکتار ملک را به صورت مخروبه و ویران نگاه دارد و در فکر آبادی و عمران آن نباشد. مالک حقیقی آن کسی است که ملک خود را آباد کند و بخیر و نفع جامعه، تحمل خرج و زحمت نماید. مالک کسی است که در ملک خود تصرفات مالکانه نماید و اگر قادر نیست، [آن ملک را] به معرض فروش گذارد.»

با توجه به مقدمه مذکور، قوام السلطنه اصولی  را وضع و به مورد اجرا گذاشت که از جمله آنها می توان به دو مورد زیر اشاره کرد:

«- مدت معین و متناسبی به مالکین و صاحبان اراضی لم یزرع فرصت داده خواهد شد که در املاک خود تصرفات مالکانه موده و آنها را آباد نمایند.

— هر گاه پس از انقضای مدت مقرر، معلوم شود مالکینی هستند که طبق مقررات در املاک خود تصرفات مالکانه ننموده و اقدام به آبادی نمی کنند، دولت حق خواهد داشت املاک انها را به طرز عادلانه به میزانی محدود کند که ازعهده آبادی ان بر آیند.»^[31]

در همین راستا در آئین نامه اجرایی ای که قرار بود به منظور نحوه تقسیم زمین های خاصه بین کشاورزان وضع شود، تغییرات اساسی انجام شده و به عنوان مثال در  ماده ششم آن نوشته شد:  «اراضی و قراء خالصه و هر ده و ملک دیگری که مطابق این تصویب نامه بین رعایا باید تقسیم شود، بر حسب وضعیت محلی با در نظر گرفتن اصول کشت و آیش بندی و آبیاری و مرغوبیت زمین، به قطعات مختلف تقسیم و بلاعوض به کشاورزان محلی منتقل و سند مالکیت به نام آنان صادر می شود.»^[32]

کارگری:

قبلا از تشکیل وزارت کار و نهادهای دیگری همچون شورای عالی کار  به دستور قوام السلطنه سخن گفتیم. مصوبات و مقررات تعیین و به مورد اجرا گذاشته شده توسط نهادهای کارگری مذکور، آن هم در سال 1325 که اوج قدرت اتحادیه های چپ گرای کارگری در ایران بود،

دولت را درمواجهه با خواسته های اتحادیه ها و جمعیت های کارگری چپ گرا، دچار مشکلاتی کرد. تداوم این وضعیت و تعارض آن با منافع کارخانه داران و صاحبان سرمایه، کار را به جایی رساند که در اواسط تابستان 1325 قوام السلطنه با صدور بیانیه ای شدیداللحن، اعلام نمود: « بیش از این اجازه نخواهم داد سازمان های مختلف به نام کارگر سوء استفاده نموده قوانین مملکتی را پایمال و مردم را نگران و مضطرب سازند و از تاریخ صدور این اعلامیه، هر گاه سازمانه های کارگری از حدود وظایف صنفی خود تجاوز نمایند و در اموری که مربوط به قوه مجریه است، مداخله کنند، با نهایت شدت، آمر و مباشر را دستگیر و تحت تعقیب قرار خواهم داد. به همین منظور به کلیه ادارات انتظامی دستور اکید داده ام که هر گاه شکایتی مبنی بر مداخله و تجاوز عناصر غیر مجاز نسبت به حقوق مردم واصل شود، با نهایت شدت مرتکبین را تعقیب و مجازات نمایند.»^[33] 

شهرداری ها:

علاوه بر اوضاع عمومی کشور، در جریان اصلاحات قوام السلطنه، وضعیت شهرها نیز مورد توجه قرار گرفت. در این میان، نقطه تمرکز دولت، شهر تهران بود که طی چهار سال قبل از آن، به دلایل مختلفی، تبدیل به یک شهر کاملا بحران زده و بی سروسامان شده بود. ضرورت رفع آن مشکل، دولت را بر آن داشت تا به سرعت وارد عمل شده و از طریق شهرداری تهران، نخست موضوع طراحی یک برنامه پنج ساله برای معضلات آن شهر (از جمله لوله کشی آب، نظافت عمومی، بهبودی وضع مالی شهرداری و توسعه برق شهری)  را مطرح نماید.^[34] در این میان مهمترین موضوع، تامین هزینه اجرای برنامه برنامه پنج ساله شهرداری ها بود که برای حل آن، هیات دولت مصمم به اخذ عوارض جدید از مردم شد. این خواسته، به تصویب متنی در هیات وزیران (به پیشنهاد وزارت کشور و موافقت وزارت دارائی) منجر گردید که بر اساس مفاد آن،  هزینه های اجرای برنامه پنج ساله مزبور، از طریق:

— دریافت عوارضی به میزان ده درصد مبلغی که بابت مالیات بر درآمد به هر مودی تعلق می گیرد و

— دریافت مبلغ یکصد ریال از هر اتومبیل شخصی مردم،

— دریافت عوارض سه درصدی از فروش کالاهای انحصاری (نظیر قند و شکر و دخانیات) به مردم،

— و بالاخره دریافت عوارضی به مبلغ یک ریال از هر بطری عرق، دو ریال از هر بطری کنیاک، یک ریال از هر بطری ودکا و  2 ریال از هر بطری الکل علاوه بر عوارضی که از همان نوشابه ها تا آن زمان گرفته می شد،

به نفع دولت تامین می شد.^[35]

فرجام کار:

اصلاحات دولت گرایانه قوام السلطنه در سال های 1324- 1326 تحت تاثیر دو عامل بسیار مهم قدرت یابی گروه های چپ گرا حزبدمکرات ایران از یک سو و از سوئی دیگر واکنش های محافظه کاران دیوانسالاران  قرار داشته و هر دو عامل مذکور، به میزان متفاوتی بر فرجام کار اصلاحات در سال های 1324- 1326 موثر بوده اند. در ارتباط با گروه های چپ گرا، نقش آنها بر شیوه و روند اجرای اصلاحات در فاصله بهمن 1324- مهر 1325 بسیار پررنگ می باشد. اما در همان زمان که گردانندگان حزب توده در اندیشه انجام ائتلاف بزرگ احزاب چهارگانه و برگزاری انتخابات مجلس بودند، قوای ارتش جهت قلع و قمع شورشیان جنوب به آن سمت عزیمت کرد.^[36] در چنین فضایی و پس از موفقیت دولت در وقایع جنوب، انجام عملیات مشابهی در آذربایجان و اعزام واحدهای ارتش به آن استان و تبریز، در دستور کار قوام السلطنه و ارتش قرار گرفت که طبعاً این موضوع نمی توانست مورد تائید وزرای احزاب موتلفه در کابینه دولت باشد، در نتیجه در 25 مهرماه، وزاری مذکور استعفا داده و عمر کابینه ائتلافی به سرآمد.^[37] در ترمیم کابینه، تعداد زیادی از پست های وزارت به اعضا عالی رتبه حزب دمکرات رسید.^[38]

در واقع تشکیل حزب دمکرات از طرف قوام، بوجود آوردن یک حرکت منظم، منسجم  و تحت کنترل دولت تحت عنوان حزب، برای بدست آوردن اکثریت نمایندگان مجلس شورای ملی و از این طریق، کنترل مجلس توسط دولت و کمک مجلس به دولت برای انجام آنچه که اصلاحات داخلی از سوی دولت نامیده می شد، بود. در نتیجه با نزدیک شدن به زمان انتخابات دوره پانزدهم مجلس شورای ملی، فعالیت حزب دمکرات روز بروز تعمیق و در سرتاسر کشور گسترش بیشتری یافت. تا اینکه در مجموع تعداد 73 تن از داوطلبان نمایندگی از حزب دمکرات موفق به راهیابی به پانزدهمین دوره مجلس شورای ملی شدند.^[39]                                                            

اما همان زمان که رهبر کل و اعضا حزب در تصور دستیابی به هدف اصلی و قبضه کردن مجلس شورای ملی و از این طریق سیطره کامل بر دولت و حکومت ایران بودند، مخالفت ها با قوام السلطنه و مآلا بروز اختلافات داخلی در آن حزب آغاز شد.  از همان جلسات اولیه دوره پانزدهم مجلس برخی از نمایندگانی که از طریق حزب وارد مجلس شده بودند، به وجود تعدادی از عناصر ناباب در کادر مدیریتی و تشکیلاتی حزب دمکرات اعتراض کردند.^[40] چنین وضعیتی در مجلس، تزلزل دولت را در پی داشت. برای حل مشکل قوام السلطنه در روز هیجدهم آذرماه خود را به مجلس رسانده و سخنرانی مهمی برای نمایندگان ایراد کرد. اما آن نطق مفصل^[41]، بیش از آنکه در جهت بیان اقدامات انجام شده توسط دولت در طول 22 ماه قبل از آن، باشد، به بیان چگونگی تشکیل حزب دمکرات و رفتار تعدادی از نمایندگانی که علیرغم انتخاب و راه یافتن‎شان به مجلس از طریق آن حزب، تمام توان خود را علیه شخص رهبر کل یعنی نخست وزیر قوام السلطنه به کار می بردند، اختصاص یافت. علیرغم توضیحات مفصل نخست وزیر در جلسه هیجدهم آذر، او نتوانست رای اعتماد نمایندگان را به دست آورده و در نتیجه دولت قوام السلطنه سقوط کرد.^[42]

از سویی دیگر اصلاحات قوام السلطنه در مقام اجرا، طی ماه های بعد به موانع سختی در دیوانسالاری دولتی برخورد کرده و به همان سرعتی که مطرح شده بود، مورد تجدید نظر قرار گرفت. این موضوع بویژه پس از تشکیل دوره پانزدهم مجلس شورای ملی در تابستان 1326و لزوم طی مراحل قانونی مصوبات دولت قوام در سال 1325 در مجلس و درگیر شدن دولت و طراحان و اجراکنندگان مفاد طرح های اصلاحی با نمایندگان مجلس، کسانی که اغلب‎شان محافظه کار بودند، بیش ازپیش آشکار گردید. به نحوی که به طور مثال از اوایل اردیبهشت 1326 گروهی از مقامات ارشد دولتی (از جمله امینی) پیشنهاد انحلال وزارت کار و تبلیغات و ادغام ان در وزارت خانه دیگری با عنوان وزارت اقتصاد ملی  را به نخست وزیر ارائه کردند.^[43]

در مجموع کنار رفتن قوام از قدرت، تاثیر منفی بر روند انجام اصلاحات در ساختار دولت ایران باقی گذارده و کند شدن آن را در پی داشت. اما این موضوع همواره مد نظر نخست وزیران، دولت و حکومت ایران طی دو دهه بعدی بوده و هر یک از نخست وزیران، فارغ از مواضع و دیدگاههای خاص شان و نیز وضعیت سیاسی، اجتماعی ایران، در به سیاق و درجات گوناگونی، در پی آن اصلاحات بودند.  

منابع:

کتاب ها:

— ابتهاج، ابوالحسن، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، جلد اول. تهران: لندن، 1370

— اسناد احزاب سیاسی ایران (1320-1330)، به کوشش بهروز طیرانی، جلد اول. تهران: سازمان اسناد ملی ایران، 1376

— دولت های ایران از میرزا نصرالله خان مشیرالدوله تا میرحسین موسوی، اداره کل آرشیو، اسناد و موزه نخست وزیری. تهران: سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، 1378

— زندگینامه و شرح حال وزرای امور خارجه، زیر نطر باقر عاقلی. تهران: دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی وزارت امور خارجه، 1379

— شوکت، حمید، در تیر رس حادثه، زندگی سیاسی قوام السلطنه. تهران: اختران، 1385

— عظیمی، فخرالدین، بحران دمکراسی در ایران. تهران: نشر البرز، 1372

مقالات:

— ابراهیم صفایی ،  مقاله کارنامه حزب دموکرات ایران، مجله خواندنی ها، 1350

— عبدالامیر نبوی، ایران و دولت توسعه گرا (1320- 1357). پژوهشنامه علوم سیاسی، ش 3، س 6، تابستان 1390

— مهدوی زاهد، مهدی و جلالی، محمد، تاثیر تحولات نهادهای اجتماعی بر امکان دولت قانونمند در ایران. فصلنامه دولت پژوهی، ش 5، بهار 1395

— منصور میراحمدی، انقلاب اسلامی ایران و بنیان های نظری الگوی مناسبات فرهنگی فرد و دولت. فصلنامه مطالعات انقلاب اسلامی، ش 27، زمستان 1390

روزنامه ها و مجلات

— روزنامه دمکرات ایران

— روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی ایران

— روزنامه کوشش

— مجله آموزش و پرورش

— مجله تهران مصور

— مجله خواندنی ها

---

[1] – مهدوی زاهد، مهدی و جلالی، محمد، تاثیر تحولات نهادهای اجتماعی بر امکان دولت قانونمند در ایران. فصلنامه دولت پژوهی، ش 5، بهار 1395، صص 153- 162

برای مشاهده نمونه های دیگری از چنین کلی گویی های بدون ماخذ، ر.ک: منصور میراحمدی، انقلاب اسلامی ایران و بنیان های نظری الگوی مناسبات فرهنگی فرد و دولت. فصلنامه مطالعات انقلاب اسلامی، ش 27، زمستان 1390

[2] – عبدالامیر نبوی، ایران و دولت توسعه گرا (1320- 1357). پژوهشنامه علوم سیاسی، ش 3، س 6، تابستان 1390، ص 198 

[3] -دولت های ایران، ص 209

[4] – روزنامه کوشش، ش 6000، 7 فروردین 1325، ص 2

[5] – روزنامه کوشش، ش 6000، 7 فروردین 1325، ص 2

[6] – روزنامه کوشش، ش 6105، 13 مرداد 1325

[7] – روزنامه کوشش، ش 6105، 13 مرداد 1325

[8] – روزنامه کوشش، ش 6073، 3 تیر 1325، صص 1و2

[9] – حمید شوکت، در تیر رس حادثه، زندگی سیاسی قوام السلطنه. تهران: اختران، 1385، صص 248و249

[10] – روزنامه کوشش، ش 143، س 24، 10 تیر 1325، ص 2

[11] – روزنامه دمکرات ایران، ش 1، 2 آبان 1325، ص 2

[12] – اسناد احزاب سیاسی ایران (1320-1330)، به کوشش بهروز طیرانی، جلد اول. تهران: سازمان اسناد ملی ایران، 1376، صص 516- 517 

[13] – روزنامه کوشش، ش 6000، 7 فروردین 1325، ص 2

[14] – روزنامه کوشش، ش 6009، 19 فروردین 1325، ص 2

[15] – دولت های ایران، ص 211

[16] – از جمله روسای ادارات کل ان وزارت خانه در مرداد 1325، حسام لنکرانی بود.

[17] – روزنامه کوشش، ش 6105، 13 مرداد 1325

[18] – روزنامه کوشش، ش 6212، 28 آذر 1325، ص 4

[19] – روزنامه کوشش، ش 6001، 8 فروردین 1325، ص 2

[20] – سازمان اسناد ملی ایران، پاکت شماره 31000870

[21] – روزنامه کوشش، ش 6004، 12 فروردین 1325، ص 1

[22] – مجله آموزش و پرورش، ش 2، س 22، اردیبهشت 1326، ص 63

[23] – روزنامه کوشش، ش 6105، 13 مرداد 1325

[24] – روزنامه کوشش، ش 6016، 27 فروردین 1325، ص 2

[25] – روزنامه کوشش، ش 6182، 20 آبان 1325، ص 2

[26] – روزنامه کوشش، ش 6063، 21 خرداد 1325، ص 2

[27] – مجله آموزش و پرورش، ش 1، س 22، فروردین 1326، ص 59

[28] – مجله آموزش و پرورش، ش 1، س 22، فروردین 1326، ص 59

[29] – روزنامه کوشش، ش 6059، 16 خرداد 1325 ، صص 1و2

[30] – روزنامه کوشش، ش 6053، 8 خرداد 1325، ص 2

[31] – روزنامه کوشش، ش 6060، 17 خرداد 1325، ص 2

[32] – روزنامه کوشش، ش 6084، 18 تیر 1325، ص 2

[33] – روزنامه کوشش، ش 6073، 3 تیر 1325، صص 1و2

[34] – روزنامه کوشش، ش 6005، 13 فروردین 1325، ص 1

[35] – روزنامه کوشش، ش 6182، 20 آبان 1325، ص 2

[36] – مجله خواندنی ها ، ش16، س7، 23 مهر 1325، ص4

[37] – مجله خواندنی ها ، ش18، س7، 30 مهر 1330، صص3و4

[38] – از جمله سید علی اکبر موسوی زاده (وزرات دادگستری)، اعزاز نیک پی (وزرات پست و تلگراف و تلفن)، محمد ولی میرزا فرمانفرمائیان و احمد آرامش (وزرات تبلیغات) ر.ک: دولت های ایران، صص 213و 214

[39] – ابراهیم صفایی ، مقاله کارنامه حزب دموکرات ایران، مجله خواندنی ها، ش55و56، س31، 10 فروردین 1350، ص23

[40] -از جمله روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی ایران، ش758، س3، 2 مهر 1326

[41] – روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی ایران، ش 819، س3، صص 3-6

[42] -همان

[43] – مجله تهران مصور، ش 199، 4 اردیبهشت 1326، ص 3